A teoria do mandato, adotada atualmente para justificar a personalidade jurídica atribuída aos órgãos públicos, associa-os aos respectivos agentes públicos que os compõem, uma vez que tais agentes são considerados representantes do Estado.

De acordo com o princípio da imputação volitiva, a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence, havendo uma relação jurídica externa entre a pessoa jurídica e outras pessoas, e uma relação interna que vincula o órgão à pessoa jurídica a que pertence.

Órgãos públicos, pela sua própria natureza autônoma, são livremente criados e extintos pela vontade da Administração Pública, independente da prévia publicação de lei. Eventual exigência de criação de órgãos por lei teria o condão de limitar a autonomia estatal e, por conseguinte, ferir o pacto federativo.

Quanto à pessoa federativa, os órgãos públicos são classificados em diretivos, que detêm funções de comando e direção, e subordinados, que são aqueles incumbidos das funções rotineiras de execução.