Identifica-se com o conteúdo do ato, pelo qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta, simplesmente, situações preexistentes.

Para a prática do ato administrativo é a condição primeira de sua validade.

É elemento vinculado de todo ato administrativo - discricionário ou regrado - porque o Direito Positivo não admite ato administrativo, sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica.

É o revestimento exteriorizador do ato administrativo, a vontade da administração exige procedimentos especiais, formal e legal.